“La tierra en Colombia es de unos pocos”

En el libro ‘El problema de la tierra’, recién publicado por el sello Debate, del economista y profesor de la Universidad Nacional especializado en temas agrarios Absalón Machado (foto), el autor analiza la historia de la estructura agraria en Colombia poniendo en perspectiva el primer punto del acuerdo de paz entre el gobierno y las FARC, y cuyo punto de partida es la pregunta: ¿Por qué la tierra es tan apreciada en esta sociedad, e incluso codiciada por élites, inversionistas extranjeros y grupos ilegales, y da lugar a tantas violencias y conflictos?

La obra hace un barrido histórico de la estructura agraria del país y de la entrega de baldíos por parte del Estado; describe en detalle las políticas de tierras en años recientes, analizando sus contextos y problemáticas y presenta las que ha implementado el presidente Juan Manuel Santos. Arcadia lo entrevisó.

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En su capítulo dedicado al siglo XIX, usted afirma que desde la Independencia “se marcó la institucionalización de la desigualdad, la exclusión en el sector rural, la proliferación de conflictos alrededor de la tierra”. ¿Cómo se crearon estas circunstancias?

Desde los inicios de la Independencia los diferentes gobiernos emprendieron políticas de adjudicación de tierras baldías del Estado a particulares de manera muy amplia, sin ningún plan o idea de lo que sería el uso de las tierras. El objetivo era conseguir recursos para pagar la deuda pública que tenía el Estado que había quedado en bancarrota después de las guerras de independencia. De esa manera se otorgaron amplias extensiones de tierra a personas y entidades que tenían recursos para adquirirlas, no así a los campesinos, peones y trabajadores de las haciendas que no la podían obtener. Así, la estructura agraria nació concentrada, y ese fenómeno ya se había iniciado desde la colonia cuando los reyes españoles, dueños de las tierras, las dieron también en concesiones a los conquistadores y encomenderos (la encomienda fue una institución colonial).

Esta desigualdad generó conflictos pues los campesinos o pequeños propietarios y trabajadores de las haciendas se quedaron sin tierras y sin posibilidades de acceder a ellas, pero fueron ocupando tierras baldías, muchas de ellas ya otorgadas, generando conflictos con los propietarios. La tierra se concentró en pocos dueños, hubo exclusión del campesinado y de los colonos; y las tierras de los indígenas empezaron a ser apropiadas por los grandes propietarios por disposiciones de los gobiernos que iniciaron la fragmentación de los resguardos indígenas.

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¿Cuáles han sido los principales esfuerzos de reforma agraria en el país y por qué han fracasado?

En el país se han realizado dos esfuerzos importantes de reforma agraria. La expedición de la ley 200 de 1936 durante el gobierno de Alfonso López Pumarejo, y la Ley 135 de 1961 durante el primer gobierno del Frente Nacional de Alberto Lleras Camargo. Después de ello la reforma declinó y trató de recuperarse en el gobierno de Virgilio Barco con la ley 30 de 1988, que se aplicó no más de dos años, y la ley 160 de 1994 del gobierno de César Gaviria que sigue vigente pero con muy poca aplicación. Tanto la ley 30 como la 160 buscaron reactivar la reforma que había sido congelada en el año 1972 con el Pacto de Chicoral.

Estos intentos tímidos de reformas fracasaron por varias razones: no contaron con una decisión política consistente y fuerte, los gobiernos eran muy débiles; tuvieron una oposición sistemática de parte de los grandes propietarios; no tuvieron el respaldo de organizaciones campesinas fuertes y reconocidas por el Estado; hubo problemas administrativos y escasez de recursos para su implementación, y las reformas no tuvieron el apoyo de los ciudadanos urbanos que se han considerado ajenos a los problemas rurales; una equivocación que le ha implicado altos costos a la sociedad. En síntesis las reformas no han contado con apoyo político y decisiones serias de la sociedad para transformar las estructuras agrarias, sumiendo al sector rural en una situación de conflicto, atraso y pobreza.

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La discusión en torno a la tierra fue archivada durante 25 años antes del gobierno de Santos. ¿Por qué?

En efecto, la discusión empezó a declinar después de la Ley 160 de 1994 que instauró en la práctica un acceso a la tierra por la vía del mercado estimulando la negociación voluntaria de la tierra entre campesinos y propietarios, y el otorgamiento de un subsidio a los campesinos para la compra de las tierras. Esta ley se aplicó marginalmente pues sus principales postulados de extinción de dominio (el Estado recupera para repartir tierras que no se explotan en cierto número de años), y la expropiación para fines sociales y de utilidad pública de tierras inadecuada o adecuadamente explotadas (con indemnización a los propietarios) no se aplicaron.

La reforma agraria se fue muriendo porque no había apoyo político para hacerla, los propietarios se han opuesto al reparto de tierras; los gobiernos se ocuparon más de enfrentar el conflicto armado interno descuidando la política agraria; se consideró por varios gobiernos que los campesinos no podían competir en una economía abierta y globalizada, y que por tanto eran los grandes empresarios los que podían aumentar la productividad y participar en los mercados internacionales. De otra parte, el conflicto afectó seriamente a las pocas organizaciones campesinas existentes, de por sí muy débiles, sus dirigentes fueron asesinados, muchos se exiliaron en el exterior, otros declinaron la lucha para conservar sus vidas y familias; un alto porcentaje de pequeños y medianos propietarios y tenedores de tierra fue despojado de sus propiedad y desplazado a los grandes centros urbanos. Además, la institucionalidad pública se debilitó enormemente para defender los intereses del sector rural, la política macroeconómica de corte más neoliberal apabulló las políticas sectoriales.

La reforma se quedó sin defensores con poder político, y al Estado y el resto de la sociedad no le interesó el tema. El gobierno de Santos trató de recuperar la discusión sobre el problema agrario reconociendo la existencia de un conflicto armado y la existencia del despojo de tierras y de víctimas, y por ello sus esfuerzos culminaron con al Acuerdo de la Habana que vuelve a poner en la agenda pública el tema del desarrollo rural y las políticas agrarias.

En el libro usted escribe que hoy "la tierra ya no importa mucho para las élites... lo que está en juego en el conflicto y en su proyecto de sociedad es el territorio, no la tierra". ¿A qué se refiere?

Me refiero a que la tierra en sí no es lo importante como un fin, sino como un medio para controlar el territorio y la población por parte de agentes que buscan reproducir el capital de manera intensa, o que usan la tierra no para producir sino para valorizarla y obtener grandes ganancias con pagos marginales de impuestos o simplemente su no pago. Y en los territorios están los recursos estratégicos como el agua, el medio ambiente, la tierra, las riquezas minerales, los bosques, la fauna, y otros que son atractivos y que en el futuro adquirirán grandes valoraciones por la sociedad. Tener tierra es importante para esos actores, si se trata de grandes extensiones y donde puedan adquirir un control de los demás recursos y de la población. Pero además, la tierra se convierte en un instrumento de la guerra pues los actores armados y que actúan en la ilegalidad la necesitan en cadenas de control para poder realizar el dominio de las poblaciones y de las rutas por donde se saca la cocaína, se introducen armas y se realiza todo tipo de violaciones a los derechos humanos y donde la presencia del Estado es muy precaria o no existe.

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¿Por qué la tierra -o el territorio- se ha convertido en el punto más polémico del acuerdo de paz entre el gobierno y las FARC?

El Acuerdo Agrario alcanzado en la Habana con la FARC, con las modificaciones introducidas después del plebiscito del 2 de octubre de 2016, contiene una agenda de mínimos para recuperar las políticas agrarias que se habían descuidado después de 1990. Cumplir estos mínimos requiere de mucha capacidad institucional pública, de compromisos del sector privado, de cumplimiento de lo pactado por las partes, de apoyos de la ciudadanía, y de recursos para poder emprender acciones consistentes y continuas pues el problema agrario y rural es estructural y requiere de varios tiempos para solucionarlo en sus aspectos fundamentales.

La polémica surge porque la misma institucionalidad pública, de por sí muy débil y sin una visión clara del desarrollo y de lo que se requiere hacer para salir de la pobreza, el conflicto, la desigualdad y la discriminación, se encuentra con un Acuerdo que siendo mínimo es complejo en su implementación. Esa polémica se ha derivado de la mala interpretación del Acuerdo mismo por parte de funcionarios públicos y por la oposición de grupos de la sociedad que defienden acérrimamente los derechos de propiedad y no están dispuestos a que se afecten para beneficiar a otros sectores. Es desafortunado que el proyecto de ley que buscaba implementar el Acuerdo Agrario haya sino tan mal diseñado y planteado una discusión jurídica sobre temas tan sensibles como los derechos de propiedad poniendo en manos de la Agencia Nacional de Tierras unas expropiaciones por la vía administrativa. Introdujo discusiones que no eran del caso y le hizo daño a la claridad en la implementación de lo acordado, pues creó confusión, incertidumbre y dejo un mal sabor de incapacidad institucional y de bajas perspectivas de una adecuada implementación de los Acuerdos de la Habana.

Implementar el Acuerdo requiere de una buena dosis de sindéresis, razón, experiencia, conocimiento de la historia, visión del largo plazo, compromiso con el país, decencia pública, criterios de equidad, recursos, buenas instituciones y decisiones de calidad, participación de la sociedad, control de los territorios por el Estado y un gobierno con capacidad y juego político para adelantar transformaciones que afectan intereses particulares en función del bien colectivo. Allí están los problemas que se están creando con la implementación de lo agrario.

Sería muy bueno que todos los colombianos leyeran el cuento de León Tolstoi ¿Cuánta tierra necesita un hombre?. AD / ARCADIA